مطالعه حدود صلاحیت و اختیارات هیات رسیدگی به شکایات مناقصات و تفکیک آن از صلاحیت مراجع قضایی با نگاهی به حقوق انگلیس و آمریکا

چکیده

هیات رسیدگی به شکایات به منظور رسیدگی به دعاوی بین مناقصه‌گر و مناقصه‌گزار تشکیل می‌گردد. صلاحیت هیات مزبورو دادگاه‌های‌ عمومی‌ در خصوص مناقصات، یک صلاحیت ترتیبی است نه‌عرضی. رسیدگی به تخلفات دستگاه برگزارکننده مناقصه و حکم به جبران خسارات(مادی و معنوی) و تداخل آن با صلاحیت مراجع ، اقتضای طرح این موضوعات را ایجاب می‌کند. احکام هیات مزبور مانند حکم به فسخ قراداد از لحاظ انطباق با اصول حقوق قراردادها با تردیدهایی مواجه است. اطلاق صلاحیت هیات در برخی مواردِ ناشی از فرآیند برگزاری مناقصه با ابهامانی روبروست که در این خصوص باید قایل به صلاحیت محاکم دادگستری شد. در اختلافات با منشا قراردادی‌صلاحیت محاکم به عنوان یک اصل مطرح است مگر اینکه قانونگذار مرجعی دیگری را صالح به رسیدگی بداند. در آمریکا هیات رسیدگی به شکایات از قراردادهای مدنی و نظامی صلاحیت رسیدگی به این موضوعات را دارد، در حالی که در نظام حقوقی انگلیس این موضوع در محاکم قضایی مورد رسیدگی قرار می‌گیرد. در نظام حقوقی انگلیس و آمریکا یک بازه زمانی بین ابلاغ برنده مناقصه و انعقاد قرارداد پیش بینی شده است، که در این بازه زمانی ضمن رسیدگی به شکایت سایر مناقصه‌گران، امکان اتخاذ تدابیر مراقبتی همچون تعلیق انعقاد قرارداد نیز وجود دارد.

درآمد

قانونگذار برای اطمینان از عدم تجاوز مسئوالن از قانون برگزاری مناقصات، ضمانت اجراهایی را لحاظ کرده و بدان جهت که دستگاههای اجرایی در راستای تامین کاالها و یا خرید خدمات مورد نیاز خود از بودجه عمومی استفاده مینمایند، به جهت صیانت از اموال دولتی و عمومی و رعایت مصالح و منافع جامعه، جهت رسیدگی به 1" را تاسیس نموده اختالفات موجود در فرایند برگزاری مناقصه "هیات رسیدگی به شکایات است. حضور دستگاههای اجرایی در بخش های مختلف تامین خدمات عمومی و کثرت اختالفاتی که یک طرف آن دولت است علت وجودی هیات را تقویت میکند. هیات مزبور همچون دیگر مراجع شبه قضایی مجزا و خارج از قوه قضاییه بوده و زیر نظرقوه مجریه می باشد تا از حقوق مناقصهگران در مقابل دستگاه مناقصهگزار حمایت الزم را به عمل آورد)عباسی،حسین زاده7:1398،(.اصول ۱۵۶ و ۱۵۹ قانون اساسی و ماده ۱۰ قانون آیین دادرسی مدنی، از جمله مستنداتی است که عام بودن نظام دادرسی خارج از قوه قضاییه را با تردید مواجه میکند که این امر با اصل تساوی عموم در برابر قانون و مراجع عمومی و اصل وحدت و استقالل سازمان قضایی و "اصل تفکیک قوا" مخالف است. لیکن ماموریت دولت در تامین منافع عمومی و تعطيل ناپذیری اداره امور عمومی اقتضاء میکند که به پارهای از دعاوی و اختالفات، به سرعت و به دور از تشریفات و ضوابط حاکم بر دعاوی خصوصی رسیدگی شود. همچنین برخی از مسائل مورد اختالف در حوزه عمومی، در حدی از پیچیدگی های فنی و اداری قرار دارند که رسیدگی به آنها در مراجع عام قضایی امری بسیار دشوار است. امروزه نظریه تعادل و همکاری بین قوا نیز این امر را تایید می کند) جعفری ندوشن، شیرزاد۱۳۸۳:۴۹،(. برخی مطابق ماده۷ قانون برگزاری مناقصات اظهار کردهاند که مطابق قوانین سابق اگر مشکلی در خصوص فرآیند برگزاری مناقصه حادث میگردید، مرجع رسیدگی به آن حسب موردسازمان بازرسی کل کشور، دیوان محاسبات، و دادگاه ها بودند، بنابراین ماده 7 " قانون برگزاری مناقصات" ترکیب جدیدی است و این هیات تا قبل از تصویب قانون برگزاری مناقصات وجود خارجی نداشته است اما از تجربه جهانی،چون در سایر کشورها تضمینهای شرکتها در مناقصات را مؤسسات معتبر مالی، همچون مؤسسات بیمه، صادر میکنند، که نهایتا درصورت بروز هرگونه مشکلی در فرایند مناقصه اعتراضات در مراجع دادگستری رسیدگی میشود، مشکالتی مانند کثرت تعداد مناقصات در ایران و نظام کارشناسی،که در اینگونه موارد پاسخگوی نیاز کارشناسی مناقصات نیست؛ علت وجودی هیات رسیدگی را دو چندان ضروری میسازد )احراری۱۳۸۲:۳۹،(.هم چنین میتوان وجود هیات را که در راستای "اصل پاسخگویی"به دستگاهها است توجیه نمود. )پناهی،بندری۱۳۸۲:۳۹،(. مفروض در مقاله، بر این گزاره استوار است که هیات رسیدگی به شکایت مناقصات در محدوده قانونی مشخص شده صالح به رسیدگی بوده و حکم آن در خصوص فرآیند برگزاری مناقصه قطعی است. لیکن امکان شکایت از رای قطعی در دیوان عدالت به قوت خود باقی بود و صالحیت دادگاه های عمومی در خصوص موضوعاتی مانند ضبط تضامین و یا سایر موضوعاتی که خارج از محدوده اختیارات هیات بوده و واجد ماهیت قضایی است، همچنان در صالحیت محاکم عمومی دادگستری خواهد بود. در این پژوهش سعی گردیده به سواالت ذیل پاسخ داده شود که اوًال ماهیت،جایگاه و مبانی حقوقی هیات از لحاظ قوانین و مقررات چیست؟ و اینکه آیا هیات رسیدگی به شکایات از مناقصات مرجع اداری استثنایی است و یا "مرجع قضایی استثنایی غیر دادگستری"؟ ثانیا مرز تفکیک صالحیت هیات با دیگر مراجع قضایی چیست و آثار آرا قطعی آن با چه معیارهایی قابل شناسایی است؟ ثالثا مکانیزم حل و فصل اختالفات بین مناقصهگزار و مناقصهگر درکشورهای آمریکا و انگلیس با چه آیینی و د رچه مرچعی مورد رسیدگی قرار میگیرد؟

.1 جایگاه ساختاری رسیدگی به حل و فصل اختالفات ناشی از برگزاری مناقصات

-1-1 مرجع صالح و فرآیند حل و فصل اختالفات مناقصات در حقوق ایران

در بعضی از تعاریفی که که صاحب نظران از مراجع شبه قضایی ذکر کردند مولفههای آنرا اینگونه ذکر کردهاند که »دادگاه های اختصاصی اداری، مراجعی اداری با صالحیت ترافعی اختصاصی هستند که به موجب قوانین خاص، در خارج از سازمان رسمی قضایی و محاکم دادگستری و نهادهای کم و بیش مستقل اما در ارتباط با سازمان و نهادی های متبوع خود تشکیل شده وصالحیت آنها منحصر به رسیدگی و تصمیم گیری در مورد اختالفات، شکایات یک گروه یا موضوع خاص که دعاوی اختصاصی اداری می باشد، رسیدگی می کند. )هداوند و آقایی طوق۱۳۸۹:۳۱،(.با این تعریف مراجع شبه قضایی، مراجعی است که صالحیت رسیدگی آنها محدود به آن دسته از دعاوی علیه ً در صالحیت آنها قرارگرفته باشد. بنابراین این دولت و نهادهای کشور است که صراحتا 2« فعالیت میکنند و نمیتوان 1« و معموًال زیر نظر »قوه مجریه مراجع خارج از »قوه قضاییه آنها را دادگاه در معنای خاص آن نامید. اشخاص رسیدگیکننده در آنها و آیین رسیدگی حاکم بر آنها هرچند از اصول و مقررات قضایی پیروی میکنند اما مستقل از قوه قضائیه میباشد)موالیی، ۱۳۹۳:۲۹۱(. بنابراین مراجع قضاوتی شامل کلیه مراجعی است که بهموجب قانون تشکیلشده وبه دعاوی، جرائم و اموری که در صالحیت آنهاست رسیدگی و اقدام به صدور رای مینمایند)شمس۱۳۹۴:۳۱،(. بنابر تقسیمبندی های بعمل آمده مراجع قضاوتی ایران، به سه دسته مراجع قضایی و مراجع انتظامی و مراجع اداری تقسیم میشود. هم چنین مراجع قضایی، به حقوقی و کیفری تقسیم میگردند.، مراجع قضایی استثنایی نیز بر دو نوع مراجع استثنایی دادگستری )داخل تشکیالت 3 ( و مراجع استثنایی غیر قضایی مثل دادگاه انقالب، نظامی و "دیوان عدالت اداری« دادگستری )مراجع اختصاصی خارج از تشکیالت قضایی( تقسیم میشوند. مراجع اخیر در برابر مراجع عمومی است و حق رسیدگی به هیچ امری را ندارد، غیر از آنچه قانون صراحتا اجازه داده است)حسین زاده۱۳۹۷:۱۱۷،( بنابراین دیوان عدالت اداری، مرجع عام اداری است و هیات رسیدگی به شکایات قانون برگزاری مناقصات نیز همچون مراجع پیش بینی شده در قانون کار و کمسیونهای مواد۷۷ و 100 شهرداری از جمله مراجع اداری اختصاصی قلمداد می گردد. سازکار رسیدگی هیات بر اساس ماده ۷و۸ وجزء)۴( از بند)الف( و)ب( ماده ۲۴ و ماده۲۵»قانون برگزاری مناقصات« و »قانون اساسنامه هیات رسیدگی به شکایات قانون برگزاری مناقصات« مصوب ۱۳۸۸و » آیین نامه اجرایی قانون اساسنامه هیات...« مصوب ۱۳۸۹ تعیین گردیده است. برخی هیات را تاسیس جدیدی دانسته اندکه قبل از قوانین فوق الذکر وجود خارجی نداشته است. این در حالی است که رفع اختالف بین مناقصه گر و مناقصه گزار اولین بار در قانون آیین نامه معامالت دولتی مصوب۱۳۳۴ در تبصره ماده۳۰ ذکر گردیده بود و همچنین ماده ۳۹ آیین نامه معامالت دولتی مصوب۱۳۴۹ وجود هیاتی را که به اختالفات ناشی از مناقصه رسیدگی کند، پیش بینی کرده بود این در حالی است که در قوانین جدید مواردی که هیات صالح به رسیدگی است احصا شده و توسعه یافته است.( حالج۱۳۸۷:۶۰،(. هیأت مزبور چون صرفا به منظور رسیدگی به شکایات مناقصهگر علیه مناقصه گزار تشکیل گردیده و با توجه به اینکه رای آن در خصوص فرآیند برگزاری مناقصه قطعی بوده و این امر از سوی قانونگذار به رسمیت شناخته شده و با عنایت به مفاد اصل۱۵۹ قانون اساسی که مقرر میدارد»مرجع رسمی شکایات و تظلمات عمومی، دادگستری است« باید به صالحیت استثنایی آن قایل شد. منظور از مراجع استثنایی این است که اصل بر رسیدگی کلیه دعاوی توسط قوه قضاییه در مراجع دادگستری است، با وجود این اصل، هیات به عنوان مرجع رسمی غیر دادگستری از این اصل استثنا شده و به عنوان مرجع رسمی و قانونی و با رای قطعی و اصوال قاطع دعوا در حدود مقرر قانونی عمل مینماید که برای طرفین الزم االجراست)هریسی۱۳۹۲:۴۰۲،( وجه افتراق هیات با دادگاه در ماهیت واقدامات هیات است، با توجه به جایگاه کارشناسی هیات و رویکرد متکی به روش فرایند برگزاری مناقصه بدلیل افزایش کیفیت و قیمت مناسب با روش کنترل و مدیریت فرایند، با لحاظ شان دادجویی و دادستانی و نقش قضایی و اینکه رسیدگی به بعضی تخلف ها، اطالعات فنی مخصوص و آیین دادرسی خاص را ایجاب می کند و در وظایف هیات این وجه افتراق مشخص می شود که این هیات ماهیتا مرجع شبه قضایی است که به موجب قانون تشکیل و رای آن در حدود داللتی خود الزم االجرا است )پناهی و همکاران1382:49،( به طور مرسوم و هر چند غیر دقیق عنوان مراجع شبه قضایی و مراجع غیر قضایی برای همه مراجع غیر دادگستری استعمال می شود چه مرجع قضاوتی اداری استثنایی و چه مرجع قضایی استثنایی غیر دادگستری باشد.حال سوال مطرح و اختالف نظر آن است که آیا هیات، مرجع اداری اختصاصی است و یا مرجع قضایی اختصاصی خارج از دادگستری؟ برخی هیات را با عناوین مشخصی همچون مراجع اختصاصی اداری ذکر می نمایند )موالیی،۱۳۹۳:۴۱۱،محمودی،۱۳۹۰:۹۸،دالوری،۱۳۹۳:۶۹،ش یروی،۱۳۸۵:۴۷، هداوند وآقایی طوق۱۳۸۵:۶۰،(، و برخی با عنوان» دادگاه اداری « )مؤتمنی۱۳۹۳:۴۸۹،و۴۹۰( و عدهای دیگر »مرجع حقوقی استثنایی غیر دادگستری«)هریسی۱۳۹۲:۴۰۳،( و گروهی هم آن را در زمره مراجع اختصاصی غیر قضایی)حقوقی غیر دادگستری و اداری غیر دادگستری ()عبد اللهیان و رفیعی۱۳۹۶:۸۷،( میدانند.برخی نیز در این خصوص قایل به تفکیک شده و ماهیت هیات را با توجه محیط حقوقیای که مناقصه در آن اجرا می شود)بین اشخاص حقوق خصوصی با یکدیگر یا با اشخاص حقوق عمومی( و نیز منشا وقوع اختالف) قراردادی یا غیر قراردادی( و موضوع اختالف با ماهیت های مختلف مورد ارزیابی قرار دادهاند.)حسین زاده۱۳۹۷:۱۷،(. با توجه به جمیع نظرات معنونه فوق به نظر میرسد به جهت ماهیت کاری و محدوده صالحیتها و ترکیب افراد و قطعی بودن رای هیات در صورت پذیرش ورود شکایت که در برخی از موارد ناظر به اعالم تعلیق معامله و یا فسخ قرارداد )در صورتی که صدور رای بعد از انعقاد معامله باشد( و یا حکم به جبران خسارت است )در صورت صدور رای قبل از انعقاد معامله باشد( باید قایل به این باشیم که این هیات یک مرجع اداری اختصاصی است. شایان توضیح علیرغم اینکه یک قاضی به عنوان نماینده قوه قضاییه در این هیات حضور دارد، به جهت اینکه رای هیت با اکثریت اشخاص حاضر اتخاذ می شود نمی توان به قضایی بودن ماهیت آن حکم داد.

2-1 مرجع صالح و فرآیند حل اختالفات مناقصات در حقوق انگلیس وآمریکا

در نظام حقوقی آمریکا در خصوص نحوه حل و فصل اختالفات فی مابین دستگاه مصوب 1995 مناقصه گزار و مناقصهگر، قانون اصالح نحوه تملک توسط دولت فدرال واجد مقرره های تفصیلی است. این اختالفات اول در هیاتهای مربوطه که به دو بخش هیات تجدیدنظر در قرارداد های مدنی و نظامی تقسیم شده است، مطرح میگردد. این هیات ها به تفکیک در خصوص موضوعات مربوط به قراردادهای نظامی و مدنی رسیدگی های الزم را انجام می دهند.در واقع هرگونه اعتراضی توسط شخص ذینفع به هریک از فرآیندهای "درخواست مناقصهگزار برای ارایه پیشنهاد توسط مناقصهگران و لغو آن و همچنین ابالغ یا پیشنهاد ابالغ قراردادهای چنین مناقصاتی" قابل طرح در هیاتهای .3 قضات هر یک از هیات های مزبور توسط وزیر دفاع)در خصوص فوق الذکر می باشد هیات تجدید نظر از قراردادهای نظامی( و توسط مدیر اداره خدمات عمومی دولت فدرال) در خصوص هیات تجدید نظر از قراردادهای مدنی( بدون توجه به سوابق سیاسی آنها و با توجه به اصول حرفهای و با شرط اینکه در حوزه حقوق قراردادهای عمومی تجربه کمتر از 5 سال نداشته باشند، منصوب میشوند. عالوه بر هیاتهای فوق الذکر و محاکم، کنگره آمریکا نیز از طریق کمیته های مختلف بر فرآیند تامین کاالها و خدمات نظارت دارند. همچنین موسسه عمومی حسابداری دولت فدرال آمریکا واجد اختیار برای ارایه نظریات مشورتی در خصوص شکایات معترضان از برگزاری مناقصه و واگذاری و یا عدم واگذاری قراردادها توسط مسئولین دستگاه برگزاری مناقصه می باشد، که این نظریات به عنوان یک منبع قابل توجهی در مقررات مربوط به تامین کاالها و خدمات عمومی به حساب می آیند )and Thai .V Khi David A. Drabkin2007,90,) در نظام حقوقی انگلستان فرآیند مناقصات با توجه به مقررات قراردادهای 4 مصوب سال 2015 انجام میگیرد)Hanna Schebesta2016,96,). با عنایت به عمومی ماده 91 این مقررات، هرگونه رسیدگی به شکایات قراردادهای عمومی در خصوص شکایات مناقصه گران در دادگاههای عالی) CourtsHigh )انجام میگیرد و مرجع اداری و یا قضایی خارج از سیستم قضایی در این خصوص وجود ندارد. رای صادره از دادگاه عالی، قابل تجدید نظر در بخش مدنی محاکم تجدید نظر انگلستان می باشد. همچنین در خصوص خرید تجهیزات وخدمات مربوط به یوتیلیتی، مقررات قراردادهای یوتیلیتی مصوب سال 2016 حاکم است که در این خصوص با توجه به ماده 106 این مقرره اعتراضات در خصوص مناقصات مربوطه نیز در دادگاه های عالی قابل طرح خواهد بود. از انتقادات وارده به صالحیت محاکم در این خصوص پرهزینه و زمانبر بودن آن است. )Craven, R. and Arrowsmith, S. 2016,16). این موضوع در حالی است که مقررات و بخشنامه های اتحادیه اروپا در خصوص خرید کاالو خدمات توسط نهادهای عمومی مستلزم سرعت در رسیدگی به این شکایات می باشد و اکثر کشورهای عضو برای رسیدگی به این شکایات و ادعاها مدت زمانی را مشخص نمودهاند، این در حالی است که در محاکم انگلستان مدت زمان مشخصی برای رسیدگی به این شکایات در نظر گرفته نشده است.

ادامه مقاله به آدرس زیر رجوع کنید:

https://www.thdad.ir/article_701827_91e495aa3fff474688fe0b0da4305c4e.pdf